mercredi 1 avril 2009

Le Bundestag : mode d'emploi - JIP 2

Les commissions

Le Bundestag est souvent décrit comme un « parlement de travail ». A la différence des « parlements de discussion » classiques, comme notamment la Chambre des communes britannique, les affaires quotidiennes s'y discutent davantage en commission qu’en séance plénière.

Quelques informations techniques sur les commissions du Bundestag

Nombre

  • 22 commissions permanentes (16ème législature, 2005-2009)

  • En général une commission par ressort ministériel

Institution
  • Les commissions sont redéfinies et recomposées à chaque législature
  • Exception : Les commissions des affaires de l'UE, de la défense, des pétitions, et des affaires étrangères sont instituées d’autorité par la Loi fondamentale ou par des dispositions légales.

Taille

  • 13 à 41 membres (2005-2009)

Présidents
  • Désignés par les groupes parlementaires au terme de pourparlers

  • En cas de désaccord, les postes sont accordés aux groupes en fonction de leur taille

  • En général, les présidents (aussi ceux de l'opposition) cherchent à construire des compromis

Rapporteurs

  • Deux à cinq rapporteurs par PL ou PPL

  • Nommés par le président de la commission, habituellement en accord avec les chefs de files des groupes dans les commissions

Sous-commissions
  • Créées par les commissions permanentes pour approfondir certains sujets spécifiques

  • Parfois, les sous-commissions deviennent des commissions permanentes, comme cela a été le cas avec la commission des affaires européennes


Statut juridique

  • « Organes de préparation des décisions du Bundestag »

  • En pratique, l'assemblée plénière suit très souvent leurs recommandations de décision


Rôle dans la procédure législative

  • Après une première lecture à l'assemblée plénière, les PL et PPL sont renvoyés aux commissions spécialisées en la matière

  • Les PL et PPL sont débattus, examinés et retravaillés

  • La commission envoie une recommandation de décision à l'assemblée plénière

  • Le Bundestag vote sur cette recommandation après de nouveaux débats


Amendements en commission

  • En moyenne, neuf PL sur dix sont amendés en Commission

  • En pratique, seule la commission discute des amendements, même s'il est théoriquement possible d'en discuter à l'assemblée plénière

Présence du gouvernement

  • Les membres du gouvernement et du Bundesrat – et leurs représentants – ont le droit de participer aux discussions à toutes les séances des commissions (article 43, Loi fondamentale)

  • En pratique, des fonctionnaires ministériels ainsi que des membres des administrations des Länder sont presque toujours présents aux réunions. Par leur expertise technique, ceux-ci ont une influence importante sur les décisions des commissions. Parfois ils formulent eux-mêmes les recommandations de décision pour l'assemblée plénière – même si ils n'ont pas formellement le droit de proposer des amendements.

Présence des collaborateurs

  • Un collaborateur par groupe politique peut assister aux réunions des commissions.

Durée des débats

  • Entre le renvoi en commission et le vote sur sa recommandation de s'écoulaient en moyenne 156 journées, correspondant à 43% de la « vie parlementaire » des PL et PPL

  • Les débats en assemblée plénière sont très courts au Bundestag et ne durent en général pas plus d'une ou deux heures par PL ou PPL


Le rapport entre majorité et opposition au sein des commissions du Bundestag

Les commissions servent-elles à dégager un consensus entre majorité et opposition ? Sont-elles au contraire dominées uniquement par la majorité ? Leur petit nombre de membres (13 à 41), l'expertise que ceux-ci possèdent ainsi que le fait que les commissions se réunissent en privé parlent en faveur d'une logique de consensus, et non pas d'une logique d'opposition dure et de domination de la majorité.

Le fait que la République fédérale soit souvent considérée comme une démocratie de consensus laisse supposer que le consensus règne aussi en commission. En effet, outre-Rhin, les « grandes coalitions » entre les deux partis principaux sont possibles, la Cour Constitutionnelle exerce un contrôle important sur la législation, le fédéralisme et la représentation des gouvernements des Länder au Bundesrat obligent les différents camps politiques à coopérer, et le rôle politique des associations est peut-être plus reconnu qu'en France (il n'y a jamais eu de loi Le Chapelier en Allemagne).

En Allemagne le gouvernement fédéral est de la même sensibilité que la majorité parlementaire. Ceux-ci veulent réaliser leurs idées et les faire accepter par l'opinion publique qui va décider de leur réélection. Dans cette perspective, la défaite d'un projet de loi en commission ou l'acceptation des amendements proposés par l'opposition sont peu probables. En réalité, le caractère consensuel se montre ainsi plus dans les débats des commissions que dans les votes de leurs membres. Si les députés se sentent en général plus libres d'exprimer leurs opinions lors des travaux en commission, les groupes parlementaires les obligent à suivre une ligne générale lors des votes.

Certes, entre 1976 à 2005, 49% des recommandations de décision des commissions, qui sont ensuite soumises au vote de l'assemblée plénière, furent votées avec l'accord du parti d'opposition principal. Cependant, il s'agissait souvent de PL concernant la ratification de traités internationaux ou d'adaptations marginales des lois existantes. Il est très rare qu'une loi nouvelle proposée par le gouvernement soit approuvée par l'opposition.

Le caractère consensuel ou conflictuel des votes au sein des commissions ne dépend pas seulement du cadre institutionnel et de la culture politique, mais aussi du contexte. La composition politique du Bundesrat notamment a une influence importante sur les votes dans les commissions. Plus de 50% des lois votées par le Bundestag nécessitent l'accord du Bundesrat, pour entrer en vigeur (il s'agit alors des zustimmungspflichtige Gesetze).

Dans le cas de ces lois, les commissions deviennent les forums de recherche de compromis avant la discussion finale au Bundesrat. Souvent, des PL sont combinés avec des PPL de l'opposition et les déclarations du Bundesrat, nécessaires à l'introduction des PL au Bundestag, sont prises en considération. Certes, cette importance accrue de l'opposition ne joue un rôle que si le Bundesrat est dominé par l'opposition. On parle dans ce cas de la version allemande de la « cohabitation », le contrôle de deux institutions majeures par des partis différents. Comme en France, cette cohabitation est souvent déplorée par les politiciens, notamment quand le Bundesrat est utilisé comme outil de blocage. Cependant, l'existence d'un contrepouvoir, même si elle rend la pratique politique plus compliquée et plus lente, a certainement aussi des avantages en démocratie.
Sebastian Schindler

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